Groupe de travail du 19 juin 2017 relatif aux Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale
Liminaire
Le groupe de travail convoqué ce 19 juin est consacré au « bilan de la mise en œuvre des Schémas Départementaux de Coopération Intercommunale » avec un volet qui se veut de concertation sur la création de la collectivité de Corse au 1er janvier 2018. En tant que telles, les différentes fiches qui nous ont été adressées rappellent les dispositions qui s'appliquent d'ores et déjà et en particulier le nouveau cadre lié à l'acte III de la décentralisation.
Nous avons déjà dit longuement ce que nous pensions de la réforme territoriale lors de précédents groupes de travail. Nous y reviendrons aujourd'hui de façon synthétique. La nouvelle organisation territoriale voulue par le précédent président de la République n’apparaît pas moins complexe que le « mille-feuilles » tant invoqué pour la justifier. L'acte III de la décentralisation constitue une reconcentration des pouvoirs politiques locaux au profit de collectivités éloignées du citoyen.
Emmanuel Macron a confirmé lors de la campagne électorale qui a précédé son élection à la présidence de la République qu'il s'inscrivait dans la continuité de l'acte III de la décentralisation et de la restructuration concomitante des services de l’État. Pour lui, « l’État doit tenir compte des compétences économiques confiées aux régions et supprimer progressivement les effectifs qui gèrent ces missions localement ». Le nouveau président est partisan de supprimer les départements sur les territoires des métropoles.
Son programme prévoit la suppression de 50 000 postes en 5 ans dans la fonction publique d’État. Tout en créant 10.000 postes supplémentaires de policiers et gendarmes et en prévoyant un « maintien des effectifs » à la Défense et à l’Éducation Nationale. Demeurent comme principales administrations pour subir ces suppressions d’emplois... celles des ministères bercyens, économique et financier et de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie.
La DGFiP s'est vue amputer de 37.000 emplois en 12 ans. Les implantations du réseau de l'ex-DGCP ont été réduites de moitié depuis 1998. Nous savons que le nouveau président croit au numérique et entend passer en la matière « à la vitesse supérieure » entre administration et usagers. La DGFiP risque donc de se « virtualiser » encore plus, toujours plus au détriment des administrés eux-mêmes.
Aux contraintes du tout numérique et de la généralisation de la facturation électronique, s'ajoutent les évolutions de périmètres en cours liées à la réforme territoriale. Vous reconnaissez vous-même que le transfert obligatoire des compétences eau et assainissement vers ces dernières au 1er janvier 2020 représente une charge importante pour les postes comptables concernés. D'ores et déjà, en ce début d'année, les agents des postes comptables ont vécu des conditions de travail difficiles. En Direction, dans les divisions SPL, les opérations applicatives découlant de la mise en œuvre des SDCI au 1er janvier 2017 ont été d'ampleur et complexes. Ce d'autant que certaines trésoreries cumulaient les changements de situation entre : fermeture de poste, création de commune nouvelle, rattachement de collectivité parfois d'un autre poste comptable, changement de communauté de commune, quand ce n'est pas la difficulté supplémentaire d'un transfert de collectivités entre départements !
Certaines trésoreries SPL sont devenues d'énormes postes comptables avec pour certaines plus de 150 collectivités à gérer. La tâche est lourde et largement sous-estimée. Les agents considèrent ne pas avoir été matériellement suffisamment préparés avec pour conséquence une « navigation à vue » plusieurs mois, tant côté dépenses que recettes : les comptes d'attente des postes comptables ont été fort sollicités ! Ils font état de difficultés non résorbées à ce jour. Certains postes comptables subissent une baisse de leurs résultats, jusque là satisfaisants, allant jusqu'à susciter une inquiétude pour leur IQCL.
La question de la correspondance effectifs/charges de travail est partout récurrente. Solidaires Finances Publiques remarque qu'une fois de plus, la réalité du terrain et du quotidien de nos services est la grande oubliée de vos fiches !
Le nouveau président élu a également prévu durant sa campagne de « nouer avec les collectivités un pacte sur 5 ans dans lequel sera contractualisée une baisse de 10 milliards d’euros de leurs dépenses ». En échange de quoi, pour leur « donner des marges de manœuvre », il considère qu’en matière de rémunération, « ce sera désormais [aux collectivités] de décider pour leurs agents » justifiant que « quand l’État décide d’augmenter les salaires des fonctionnaires, les collectivités n’ont pas leur mot à dire ». Ce qui ne devrait pas là non plus simplifier le travail du comptable public et de ses services.
Le comptable public et ses services sont en bout de chaîne dans une réorganisation territoriale qui s'impose à eux comme elle s'impose aux administré-e-s des collectivités concernées. Transferts de compétences variables, obligatoires ou choisis, gestion de personnels de conditions de statut et d'emploi différentes regroupées au sein de collectivités nouvelles se substituant à d'autres... tout ça n'est pas neutre et se traduit budgétairement et donc dans l'activité quotidienne des services de la DGFiP auprès de ces collectivités. Ce d'autant que les enjeux financiers s'accroissent avec la taille des collectivités (grandes régions, métropoles dont la loi a étendu les conditions d'accès, EPCI généralisés).
Clairement, la question de la « masse critique » des structures est utilisée aujourd'hui, par la direction générale, pour, sous couvert de « gains de productivité » censés liés à l'e-administration dont nous n'exposerons pas ici à nouveau les limites, réduire le maillage et répondre aux exigences de restitution d'emplois publics quel qu'en soit le coût social.
Plus la collectivité a de compétences, plus ses enjeux financiers sont de taille, plus le rôle du comptable public et de ses services devrait être renforcé, plus en réalité il est affaibli. Un peu comme le niveau d'un CHD s'élevant à défaut de moyens humains, la crainte des agents est de voir s'élever le niveau de la « taille critique » de leurs services, les amenant de plus en plus vers des organisations industrielles qui gomment la spécificité d'un service public attaché à la relation humaine avec les partenaires, usagers et administrés.
Cette question de la « taille critique » est de fait très présente à l'ordre du jour de cette réunion. Si l'Hexagone a connu les conséquences de la constitution de grandes régions sur la carte des paieries régionales, l'île de Corse connaît, avec la fusion de la CTC et de ses deux départements au 1er janvier 2018, la disparition de ses deux paieries départementales et le transfert concomitant d'activités vers sa paierie régionale.
Aujourd'hui, onze postes comptables SPL maillent la Haute Corse et sept la Corse du Sud. Déjà, au 1er janvier 2017, la gestion des transports (voyageurs-transports scolaires) a été transférée de la paierie départementale de Corse du Sud sur la paierie régionale, sans création d'emplois dans cette dernière mais avec deux suppressions sur celle de Corse du Sud.
Dans la fiche qui nous est communiquée, la paierie départementale de Haute Corse est appelée à devenir une trésorerie spécialisée en charge des activités non transférées à la paierie de la CTC, c'est-à-dire la gestion d'un OPHLM et du Service Départemental d'Incendie et de Secours. Lors du groupe de travail local avec les organisations syndicales CGT, FO et Solidaires, cette solution recouvrait deux options : une permanente et une provisoire.
Quel est le niveau de garantie que donne aujourd’hui la direction générale dans un contexte de suppressions d'emplois où les directions locales sont incitées à développer des opérations d' « aménagement des structures et du réseau » ?
Côté sud de la Corse, alors qu’Ajaccio est à presque 3 heures de route de Bastia, il est étonnant, compte tenu de la réalité géographique de l'île et des réseaux de communication, qu'aucun groupe de travail ne soit tenu avec les organisations locales pourtant demandeuses. Le sujet a été évoqué récemment en CTL à l'initiative des représentants du personnel.
La nouvelle paierie de la Collectivité Territoriale de Corse récupérera en plus des missions attachées aux organismes publics locaux, le SDIS de Corse du Sud, la gestion des transports (déjà évoquée), la paie des fonctionnaires des ex-départements et à partir de 2019 le PAS... Pas si simple... Seule la gestion de l'OPHLM sera transférée à la trésorerie municipale du Grand Ajaccio.
L'administration a déjà su prendre en compte par le passé la dimension spécifique et le caractère sensible liée à la réalité géographique de l'île en maintenant le Centre de Gestion des Pensions. En tiendra-t-elle compte dans sa gestion des effectifs de la nouvelle paierie ? La direction locale a annoncé, sans indiquer comment elle entendait faire pour l'obtenir, en CTL de Corse du Sud, un effectif dans une fourchette très vague de 20 à 25 agents pour la paierie de la CTC. Selon le niveau de la fourchette, il correspond ou non à la réalité des effectifs des deux postes appelés à disparaître sans les emplois transférés hors la nouvelle paierie. Compte tenu des charges incombant à cette nouvelle paierie, quelle garantie là également la direction générale donnera-t-elle pour l'avenir en terme d'implantations d'emplois alors que la moyenne d'âge actuelle oscille entre 52 et 55 ans au sein des postes concernés par la « fusion » et que les agents de la paierie départementale d'Ajaccio sont appelés à suivre leur mission à la paierie de la CTC « dans la limite du nombre d'emplois transférés » selon votre fiche ? Solidaires Finances Publiques soutient les revendications portées par les organisations syndicales présentes au CTL de Corse du Sud.
Compte rendu
Territoires et DGFiP : l'éloignement du citoyen
L'administration nous a présenté lors du « groupe de travail » du 19 juin son bilan de la mise en œuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) au 1er janvier 2017. Dans le cadre de la loi NOTRé, chaque département devait arrêter pour le 31 mars 2016 un SDCI. Les arrêtés préfectoraux prononçant les créations, modifications et fusions d’Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sont entrés en vigueur au 1er janvier 2017, hors ceux intégrés à la métropole du Grand Paris appliqués au 1er janvier 2016. Les EPCI à fiscalité propre doivent regrouper au moins 15000 habitants, hormis quelques adaptations spécifiques.
Intercommunalité et concentration
La France compte désormais 1266 EPCI à fiscalité propre, contre 2062 au 1er janvier 2016. La carte intercommunale présente quant à elle des communautés de communes d'une moyenne de 26,3 communes pour 22411 habitants et des communautés d'agglomérations de 33,3 communes pour 109418 habitants, auxquelles se superposent environ 11300 syndicats intercommunaux. Pour la DGFiP, comme nous l'avons rappelé dans notre liminaire, les évolutions de périmètre liées aux différentes lois de décentralisation sont autant de nouvelles opportunités de resserrement de son réseau.
Nathalie Biquard, directrice du service Collectivités Locales, n'a pas nié la complexité de la nouvelle organisation territoriale, invoquant cependant le fait qu'elle n'était pas achevée et que l'articulation des syndicats intercommunaux avec les EPCI restait pour elle un sujet de préoccupation. Elle a admis que les fiches fournies ne rendaient pas compte de toute la complexité des travaux sur le terrain.
Comme nous l'indiquions, une réalité sous-estimée par la DGFiP dans les postes comptables concernés par les opérations de mise en conformité de la carte intercommunale à tel point que le nombre de ceux-ci n'a pas pu nous être communiqué. Opérations complexes chevauchant souvent les budgets principaux et annexes des collectivités, agents insuffisamment préparés et informés, les postes ne sont pas encore remis de leurs difficultés à ce jour.
Une complexité mal appréhendée
Notant la critique sur l'hétérogénéité de l'accompagnement des postes comptables par les directions locales, l'administration a rappelé le rôle du Pôle National de Soutien au Réseau (PNSR), tout en renvoyant aux directeurs locaux la gestion des Équipes Départementales de Renfort (EDR).
Il ne devrait pas y avoir de refonte de la nouvelle carte territoriale hors conséquences éventuelles de futures échéances électorales au plan municipal (les associations d'élus concernées ont demandé une pause aux candidats à la présidentielle a souligné Nathalie Biquard). Les mises en œuvre des SDCI ne sont pour autant pas forcément définitives d'autant que les préfets se sont montrés parfois un peu directifs : au delà des 1266 EPCI actuels, les travaux se poursuivent en lien avec la loi NOTRé et les transferts de compétence en cours (eau et assainissement) ainsi que les évolutions de la carte des 11300 syndicats intercommunaux restants. Il y a également la question éventuelle des délégations de service public à réintégrer.
Nathalie Biquard a évoqué par ailleurs certaines situations de « décalage entre la théorie et la pratique » et la nécessité de conventions alors que les élus locaux ne respectent pas toujours à la lettre les transferts de compétence prévus. La DGFIP est régulièrement sollicitée sur ces sujets.
La DGFIP est associée à la rédaction des textes des différentes réformes et des réunions et groupes de travail se tiennent régulièrement avec les collectivités. Elle a été saisie d'un certain nombre de problématiques fiscales, notamment du côté des communes nouvelles, les textes parus ne couvrant que les EPCI.
Métropoles : de 15 à 22
Ce « groupe de travail » du 19 juin a également été l'occasion de faire un point d'actualité au sujet des métropoles. Après la création de douze métropoles de droit commun, après la création des trois métropoles à statut particulier de Lyon au 1er janvier 2015 (fusion de la collectivité urbaine de Lyon et du département du Rhône sur son périmètre), du Grand Paris (comprenant Paris et 130 communes de la petite et grande couronne) et d'Aix-Marseille-Provence (se substituant aux 6 EPCI existants) au 1er janvier 2016, la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain a décidé la fusion de la commune et du département de Paris au 1er janvier 2019.
Elle a également élargi les conditions démographiques d'accès au statut de métropole. Sept EPCI ou agglomérations supplémentaires peuvent y prétendre : Saint-Etienne, Toulon, Orléans, Dijon, Tours, Clermont-Ferrand, Metz. Pratiquement un quart des départements métropolitains, alors que la répartition des compétences entre les deux niveaux d'administration est posée, sont à présent dotés de métropoles.
Alors que le chantier des métropoles s'étend et que la loi prévoit l'obligation de transmission sous forme dématérialisée des pièces nécessaires à l'exécution de leurs dépenses et de leurs recettes, Nathalie Biquard a fait état, pour les métropoles « MAPTAM (Modernisation de l'Action Publique Territoriale et d'Affirmation des Métropoles) » (les 15 premières), d'un taux de dématérialisation des pièces en moyenne de 55%, le retard étant lié pour cinq d'entre elles à un éditeur commun. Elle a estimé que le retard sur le calendrier initial ne devrait pas dépasser un an. Elle a également précisé que la DGFiP a réuni le 22 mai l'ensemble des comptables concernés par les nouvelles métropoles.
Corse, un enjeu îlien qui dépasse la seule DGFiP !
La collectivité unique de Corse ...
Le sujet essentiel de ce groupe de travail, la création de la collectivité unique de Corse et ses conséquences pour l'organisation comptable des services correspondants de la DGFiP, en a rapidement occupé l'ordre du jour.
Au 1er janvier 2018, la « collectivité de Corse » verra le jour et se substituera, selon l'article 30 de la loi NOTRé, à la collectivité territoriale de Corse et aux départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse dans tous leurs biens, droits et obligations ainsi que dans toutes les délibérations et actes pris par ces derniers. Elle exercera de plein droit les compétences que la loi attribue actuellement à la collectivité territoriale de Corse (CTC) et aux départements de la Corse-du-Sud (2A) et de la Haute-Corse (2B).
Afin d'exercer ses compétences, elle percevra entre autres les mêmes recettes fiscales (taxe foncière sur les propriétés bâties, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau, etc) que celles perçues actuellement par les deux départements de Corse.
A la même date, les personnels de la collectivité territoriale de Corse et ceux des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse relèveront de plein droit de la collectivité de Corse.
Pour l'exercice 2018, les articles L. 1612-1 et L. 4312-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT), qui prévoient la liquidation et le mandatement des dépenses en début d'exercice, sont applicables à la collectivité de Corse, sur la base du cumul des montants inscrits aux budgets de l'année précédente de la région et des départements auxquels elle succède et des autorisations de programme et d'engagement votées au cours des exercices antérieurs des collectivités auxquelles elle succède.
... et ses conséquences pour le réseau de la DGFiP
Cette réorganisation, voulue par le législateur, entraîne une réorganisation parallèle des services comptables des paieries attachées à ces différentes collectivités, à l'instar de ce qui a pu se produire lors de la création des grandes régions hexagonales ou lors de la fusion entre différents niveaux de compétences territoriales outre-mer.
En effet, selon le principe qui veut qu'à un ordonnateur correspond un comptable, les paieries départementales sont appelées à disparaître et seule une paierie subsistera sur l'île de Corse en charge de la collectivité unique, la paierie régionale (celle correspondant à la CTC) absorbant l'activité des paieries départementales exception faite de la gestion d'un OPHLM et du Service Départemental d'Incendie et de Secours pour la Haute-Corse et celle de l'OPHLM en Corse-du-Sud.
En ce qui concerne ces activités non transférées, la paierie départementale de Haute-Corse se transformera en une trésorerie spécialisée et, en Corse-du-Sud, la gestion de l'OPHLM sera transférée à la trésorerie municipale du Grand Ajaccio.
Missions et emplois : un contexte économique...
Les enjeux liés à la nouvelle collectivité unique de Corse ne sont pas minces sur un territoire où la dépense publique joue un rôle moteur sur le plan économique. L’emploi public représente près de 30% de l’emploi total, avec une part très élevée d'emplois publics d’État (notamment dans l’Éducation Nationale) et d'emplois territoriaux.
Le Programme exceptionnel d'investissements pour la Corse (PEI), prévu par la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse et destiné à « aider la Corse à surmonter les handicaps naturels que constituent son relief et son insularité et à résorber son déficit en équipements collectifs et services collectifs », est un programme de rattrapage essentiellement en matière d'infrastructures.
De près de deux milliards d'euros d'investissements sur une durée initiale de 15 ans (2002-2017), il est financé dans la limite d'un plafond de 70 % par l’État (58,12% jusqu'à présent) et à 30 % par les « maîtres d'ouvrages locaux » (à l'origine donc, CTC, départements, communes et établissements publics de coopération intercommunale).
... politique...
Après trois conventions d'application entre l’État et le Conseil Exécutif de Corse (2002-2006, 2007-2013, 2014-2016), une 4ème tranche du PEI pour la Corse a été signée le 20 décembre 2016. L'ancien premier ministre, Manuel Valls, avait déclaré : « J'ai souhaité au travers de la loi NOTRe, prolonger la durée du programme exceptionnel d'investissements (PEI) ». Cette dernière convention représente une somme globale de près de 430 millions d'euros pour la période 2017-2020. Depuis 2002, la Collectivité Territoriale de Corse n'a consommé qu'un milliard d'euros sur les deux disponibles.
Il y a donc des enjeux économiques d'importance qui se reflètent dans l'activité des services de la DGFiP auprès des collectivités territoriales et leur capacité à répondre aux besoins et attentes des populations et de leurs élu-e-s. C'est un enjeu d'autant plus sensible que, sur le plan politique, le 6 juillet 2003, les Corses, consultés par référendum, s’étaient opposés à la disparition des deux départements institués en 1975, avec une participation remarquable de 60 %.
... et de service public
Si les collectivités territoriales des départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud disparaissent, les services de l’État conservent jusqu'à nouvel ordre une organisation calquée sur les anciens départements.
Nous citons la fiche qui nous a été communiquée en vue du « groupe de travail » du 19 juin : « Lors de la réunion interministérielle du 19 février 2016, il a été décidé de conserver l'organisation déconcentrée de l’État en Corse, y compris au niveau départemental, autour des deux chefs-lieux administratifs. Cela vaut pour les préfectures comme pour les autres services déconcentrés actuellement organisés à l'échelon départemental, sous réserve d'adaptations ponctuelles qui devront faire l'objet d'une validation interministérielle. La Direction régionale des Finances publiques de Corse et du département de Corse-du-Sud et la Direction départementale des Finances publiques de Haute-Corse sont donc maintenues ».
Comme nous l'avons souligné dans notre liminaire, l'administration doit savoir prendre en compte la dimension spécifique et le caractère sensible liés à la réalité géographique de l'île sauf à ignorer les besoins sociaux des populations. Le maillage territorial des services publics doit répondre, là comme ailleurs, à des difficultés d'accès particulières que ne peuvent suffire à compenser des services virtualisés, déjà incapables de le faire sans montagne qui s'interpose. Aujourd'hui seuls onze postes comptables SPL maillent la Haute Corse et sept la Corse du Sud.
Dans ce contexte, la question principale soulevée localement notamment par les organisations syndicales présentes au CTL de Corse du Sud est celle du niveau de l'emploi au sein de la paierie de la future collectivité unique de Corse au regard des charges qui lui incombent et des enjeux évoqués. C'est cette préoccupation qu'ont relayé nationalement lors de ce groupe de travail les mêmes organisations dont Solidaires Finances Publiques.
Pour Solidaires Finances Publiques, au regard de ces enjeux et des opérations comptables qu'ils supposent, les emplois implantés de la paierie de la collectivité unique de Corse doivent correspondre aux effectifs réels des postes fusionnés hors les charges et emplois correspondants sortis de son périmètre. C'est-à-dire que le « sureffectif » apparent, créé par les désimplantations d'emplois et la contribution aux "restitutions" d'emplois publics dans le cadre des politiques d'austérité, doit être transformé en créations d'emplois.
Les réponses et engagements de la directrice du Service Collectivités Locales
Pour la directrice du Service Collectivités Locales, ce groupe de travail est une première étape à ce niveau. Elle s'est engagée à veiller à une bonne information des personnels et elle a annoncé pour les semaines suivant ce 19 juin l'organisation entre ses services et les directions locales 2A – DRFiP de Corse du Sud - et 2B – DDFiP de Haute Corse - d'une réunion de briefing consacrée aux règles applicables sur le plan métier.
Elle a fait référence à l'expérience d'opérations similaires outremer (collectivités uniques de Guyane et de Martinique).
Évidemment elle a déclaré que le niveau d'emplois n'était pas de son ressort en indiquant que la discussion n'était pas entièrement close sur ce point. Nous avons également noté qu'elle a ajouté que « le surnombre n'a pas vocation à disparaître, là, maintenant, dans la création de la nouvelle paierie ». Devons-nous penser que les risques d'allongement des délais de paiement et autres dysfonctionnements, liés à des moyens insuffisants, dans un contexte économique et politique renouvelé avec le résultat des élections législatives notamment en Corse, ne sont pas totalement absents des réflexions de la direction générale ?
Enfin, la directrice du service collectivités locales de la DGFiP a réservé à une saisie des deux directions locales concernées sa réponse à une demande présentée en groupe de travail par la CGT d'une réunion commune des deux CTL de Corse du Sud et de Haute Corse.
Pour finir, répondant à notre liminaire, la directrice du service Collectivités Locales nous a informé que le gouvernement prévoit une conférence des territoires entre le 14 et le 20 juillet sur le sujet du projet de pacte financier sur 5 ans avec les collectivités.
Solidaires Finances Publiques dénonce l'obsession de la DGFiP de la restitution d'emplois publics que sert opportunément l'acte III de la décentralisation. Pour nous, les services de la comptabilité publique auprès des collectivités locales doivent constituer une porte d'entrée sur la diversité des services de la DGFiP dans des structures de proximité physique exercées par des agents de la DGFiP qui connaissent leurs missions de service public et sont reconnus en tant que tels.